Le 19 décembre 2002, le ministre de l’Intérieur a adressé, par voie de circulaire, aux préfectures des instructions sur la manière de traiter les demandes d’admission au séjour ou de renouvellement de titres de séjour.

Ce texte, dont la portée est par essence réduite, survient dans un contexte où des milliers de sans-papiers se mobilisent pour dénoncer leur situation de non-droit.

Bon nombre d’entre eux n'ont pu être régularisés en raison des lacunes et de la complexité de la loi, d’une interprétation rigide des textes par certaines préfectures ou de pratiques illégales.

La dénonciation médiatique de ces réalités a conduit le ministre de l’Intérieur à charger l’inspection générale de l’administration de mener une réflexion sur l’amélioration du traitement des demandes de régularisation.

Sur la base des constats dressés par l’inspection, le Ministre reconnaît la nécessité d’homogénéiser les pratiques administratives dans l’attente d’une prochaine réforme législative.

Les consignes adressées aux préfectures tentent de clarifier le traitement et les critères d’appréciation de certains dossiers.

Elles portent essentiellement sur :

I- Les conditions de délivrance des titres de séjour,

II-Les différentes catégories de bénéficiaires de la carte de séjour temporaire,

III-Les mesures d’ordre pour améliorer le traitement des dossiers de titre de séjour

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1. Les conditions de la délivrance des titres de séjour

Les instructions ministérielles ont pour but d’améliorer les conditions matérielles dans lesquelles les étrangers sont reçus en préfecture et de mettre un terme à des pratiques illégales et inhumaines (refus verbal par l’agent au guichet de prendre un dossier, remise de convocations et non de récépissés faisant foi qu’une demande est en cours d’instruction, délais de convocation excessivement longs, absence de structures d’accueil adaptées …).

- Réception des demandes :

Le ministre invite les préfets à créer des points d’accueil distincts en fonction de la nature du titre de séjour sollicité et de faire en sorte que dès le premier contact la personne soit suffisamment informée afin que le second rendez-vous soit constructif. L’objectif étant de limiter le nombre de rendez-vous.

- Ouverture ou réexamen des dossiers de demande de titre de séjour :

Ø Dossiers nouveaux 

Tous les primo-demandeurs doivent être identifiés afin d’éviter les demandes multiples et toute demande de dépôt de dossier doit être enregistrée au plus tôt.

Ø Réexamen de dossier

Les demandes de réexamen présentées par des personnes sous le coup d’une invitation à quitter le territoire ou d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) doivent être prises en compte. Il s’agit de rompre avec des pratiques illégales consistant à opposer un refus verbal avant même d’avoir examiné les éléments nouveaux dont se prévaut l’étranger.

Cette instruction souffre de nombreuses exceptions puisque le préfet pourra mettre à exécution la mesure d’éloignement s’il s’agit de demande réitérée, si la demande n’est pas assez renseignée ou apparaît manifestement infondée.

Les cas de figure auxquels font appel ces exceptions sont tellement peu circonscrits que la disposition principale en perd de son intérêt. En pratique, la préfecture disposera d’un libre arbitre conséquent.

Si le réexamen est accepté, une attestation de dépôt de demande devra être délivrée à l’étranger. Cette attestation ne vaut pas engagement de délivrance d’un titre de séjour, ni abrogation d’APRF. La présence de l’intéressé est simplement « tolérée » le temps du réexamen de son dossier par la préfecture.

¡ Enfin, la circulaire précise que les demandes présentées par des collectifs ou des associations n’ont aucun caractère prioritaire. Le ministre rappelle que les démarches collectives ne sont de plus pas conforme à la réglementation selon laquelle les demandes doivent être déposées personnellement par les intéressés.

- Les différents types de titres de séjour

Ø Les titres de séjour à caractère temporaire

¡ La circulaire rappelle les dispositions de l’article 4 du décret du 30 juin 1946 aux termes duquel un récépissé, valant autorisation de séjour, doit être délivré à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de titre de séjour. La durée de ce récépissé ne peut être inférieure à un mois. Il peut être renouvelé pour parfaire l’instruction du dossier et peut être retiré en cas de refus de séjour.

La circulaire indique que le récépissé devra être délivré à l’étranger qui a déposé un dossier complet de demande ou de renouvellement de titre de séjour alors que le décret indique que le récépissé est délivré à tout étranger « admis à souscrire une demande de titre de séjour ».

La circulaire donne une interprétation restrictive de cet article qui risque d’emporter des conséquences importantes sur la situation de l’étranger. En effet, la demande de titre de séjour doit être déposée dans les deux mois qui suivent l’entrée sur le territoire. Si aucun récépissé n’est délivré, la demande de titre de séjour risque d’être jugée irrecevable pour forclusion alors même que l’intéressé s’est présenté à la préfecture et a pu déposer certaines des pièces requises.

Il est rappelé que la délivrance d’un récépissé à un étranger qui est sous le coup d’une reconduite à la frontière vaut abrogation de cet arrêté.

¡ La circulaire recommande de délivrer des autorisations provisoires de séjour (APS) aux étrangers malades dont l’état de santé ne peut justifier la délivrance d’une carte de séjour mais impose un traitement momentané et dont la situation « apparaît digne d’intérêt ».

L’appréciation de cette situation est laissée à la libre interprétation du Préfet.

La circulaire précise que « cette APS pourra être assortie pour les seuls étrangers malades d’une autorisation provisoire de travail ».

Cette formulation laisse entendre que les autres bénéficiaires d’une APS pour des motifs humanitaires n’auront pas droit à une autorisation de travail.

Cette instruction nous paraît donc illégale car de nature réglementaire.

¡ La circulaire recommande également la délivrance d’une APS aux étrangers dont l’APRF a été définitivement annulé et dont la situation peut là aussi apparaître « digne d’intérêt ».

Relevons que la circulaire est en contradiction avec la loi puisque l’article 22 bis III de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 prescrit la délivrance d’une APS aux étrangers dont l’APRF a été annulé. Il n’y a donc sur ce point aucune marge de manœuvre et le Préfet a compétence liée pour remettre une APS, y compris en cas d’appel.

Ø La durée des titres de séjour :

La circulaire énumère les deux types de titres de séjour : le titre temporaire d’une durée d’un an, renouvelable, l’autre dite « carte de résident » d’une durée de validité de 10 ans.

¡ Le ministre s’attache à définir les critères d’appréciation du changement de statut prévu par l’article 14 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945.

Il réaffirme à juste titre que les étrangers peuvent bénéficier d’un changement de statut sans avoir à justifier de trois années d’activité professionnelle. Le changement de statut s’opère sans recours à la Direction départementale du travail et de l’emploi.

Une autre précision importante concerne les changements de statut de commerçant et artisan. Il est indiqué que les mauvais résultats d’exploitation ne font pas obstacle à la délivrance d’une carte de résident dès lors que l’intéressé justifie de moyens d’existence suffisants.

Ne peuvent prétendre à une carte de résident les étrangers qui ne disposent pas de revenus ou de ressources et qui n’exercent aucune activité, à moins d’être éligibles en qualité de plein droit (parents d’enfants français en situation régulière, conjoint de français marié depuis plus d’un an …).

Ø Les renouvellements de titre de séjour :

¡ La circulaire souligne qu’une jurisprudence établie sanctionne les refus de délivrance ou de renouvellement opposés par l’administration pour tardiveté dès lors que les étrangers se trouvent dans les hypothèses suivantes :

- étrangers pouvant prétendre à un titre de séjour de plein droit,

- étrangers qui remplissent toutes les conditions pour l’obtention ou le renouvellement d’un titre de séjour,

- étrangers justifiant avoir accompli dans le délai légal les démarches en vue du renouvellement du titre de séjour et qui peuvent prouver que le retard est imputable à l’administration.

Des conseils de « bon sens » sont donnés aux Préfectures : fixer des rendez-vous dans un laps de temps qui permet l’instruction de la demande dans le délai requis, fournir des informations aux étrangers sur les conditions de renouvellement des titres.

Un ajout vient néanmoins brouiller ces instructions puisqu’il y est rappelé que le préfet n’a pas dans ces hypothèses l’obligation de surseoir à l’édiction d’un APRF !

Ø La consultation de la commission de séjour :

Le texte revient sur l’une des recommandations de la circulaire du 12 mai 1998 qui postulait que l’avis de la commission de séjour n’était pas requis dans les hypothèses de fraude.

¡ La circulaire du 19 décembre 2002 précise qu’il peut être utile de réunir la commission de séjour lorsque  la présentation de documents frauduleux n’a « pas eu pour effet de rendre irrecevable le dossier » et ne remet en cause que la bonne foi de l’étranger.

Cette précision qui semble être dictée par un souci d’efficacité puisque de nombreux arrêts ont annulé des décisions pour vice de procédure doit être jugée insuffisante car elle ne couvre pas toutes les hypothèses de fraude.

¡ On doit aussi mentionner l’instruction du Ministre invitant les préfets à réunir la commission de séjour à l’occasion de demande initiale ou de renouvellement d’un titre de séjour présenté par une personne qui ne peut plus justifier d’une communauté de vie lorsque rupture de la vie commune est la conséquence d’une répudiation ou de violences conjugales .

On doit regretter que la circulaire n’ait pas prévue la saisine de la Commission du titre de séjour lorsque le dossier concerne une personne qui se prévaut de l’ancienneté de son séjour en France ou de ses attaches privées et familiales. Le débat contradictoire qui se déroule au sein de la Commission de séjour pourrait permettre, sur ces questions, une appréciation moins subjective et partant moins arbitraire.

2. Les différentes catégories de bénéficiaires de la carte de séjour temporaire

Ø Les bénéficiaires de la carte de séjour étudiant :

La circulaire se contente ici de présenter à nouveau les dispositions des précédentes circulaires, notamment celles issues de la circulaire du 15 janvier 2002 relative à la délivrance d’autorisation de travail.

Les étudiants ont bien la possibilité d’exercer une activité professionnelle à mi-temps, durée appréciée sur une année, dès la première année d’étude.

¡ La circulaire rappelle la position du Conseil d’Etat qui a censuré, dans un arrêt rendu le 29 juillet 2002, l’exclusion de principe des étudiants du bénéfice de l’article 12 bis 7°.

Cette exclusion ressortait des dispositions contenues dans la circulaire du 10 décembre 1999 qui mentionnait que l’étranger ayant conclu un PACS avec un étranger séjournant en France sous couvert d’un titre de séjour étudiant ne pouvait prétendre à une carte de séjour temporaire fondée sur l’article 12 bis 7°.

Ø Les preuves apportées pour justifier la présence en France :

La circulaire réitère que les preuves s’entendent « d’un faisceau d’indices permettant de conclure à la présence en France de l’étranger » sur une période de 10 ans (15 ans pour les étudiants).

¡ Le ministre recommande de prendre en considération deux critères : le nombre de pièces fournies et la nature de ces dernières.

Le point de départ du décompte, l’arrivée en France, doit être justifié par un document irréfutable, tel que : visa, récépissé de demande de titre de séjour ou de demande d’asile.

- S’agissant du nombre de pièces requises : la circulaire apporte une distinction qui tend à assouplir le nombre de preuves à produire avant 1998. Ainsi, sous réserve qu’il s’agisse d’une preuve certaine, une seule pièce par an est exigée au lieu des deux imposées par la circulaire du 12 mai 1998.

Pour les années postérieures à 1998, l’exigence de deux preuves reste posée, dont une au moins devra présenter un caractère certain.

Alors qu’elle semble assouplir le nombre de preuves à produire, la circulaire recommande, de manière contradictoire, aux Préfets de ne pas accepter des interruptions de séjour de plus de trois ou quatre mois : « au cours du séjour continu, de courtes interruptions (3 ou 4 mois), peu nombreuses peuvent expliquer l’impossibilité pour l’étranger de justifier de sa présence ; elles peuvent être acceptées… ».

Cette précision tend donc à remettre en cause le nombre de pièces à déposer pour justifier de l’ancienneté de la présence en France. Ainsi, ce n’est pas simplement une ou deux pièces que les étrangers devront ainsi produire mais plus de trois ou quatre par an.

- Sur la nature des preuves à rapporter : La circulaire du 12 mai 1998 invitait les Préfets « à ne pas faire preuve d’une trop grande exigence quant à la nature des documents justificatifs susceptibles de vous être produits, le demandeur pouvant vous fournir utilement des témoignages…. ».

Lorsque l’on constate l’application qui en a été faite par les Préfectures, il nous semble légitime d’appréhender les retombées des nouvelles directives contenues dans la présente circulaire.

De fait, celle-ci pose une hiérarchie dans la nature des documents, en fonction de leur degré de crédibilité.

Correspondent à des preuves certaines, les documents émanant d’une administration publique. Quant aux pièces émanant d’une institution privée et aux documents personnels, elles sont qualifiées respectivement de documents à valeur probatoire réelle et limitée.

Suivent ensuite des distinctions qui risquent de compliquer l’appréciation de l’ancienneté de la présence en France.

Les étrangers devront obligatoirement produire une preuve dite « certaine » par année de présence en France pour la période postérieure à 1998. Les documents personnels et ceux émanant des institutions privées viendront compléter le dossier.

Pour la période antérieure à 1998, la circulaire indique qu’il peut être fait exception du principe consistant à produire obligatoirement pour chaque année un document à preuve certaine : « il est possible d’accepter une ou deux années sans preuve certaine mais avec des justificatifs à valeur probante moindre ».

La hiérarchie concernant la nature des pièces produites ainsi que l’obligation de justifier d’un document administratif par année posées par la circulaire nous semble contraire au principe selon lequel la preuve peut se faire par tout moyen.

On peut sur ce point s’interroger sur le caractère réglementaire de cette disposition puisqu’elle pose des conditions qui vont au-delà de ce qui est prévue par le législateur.

¡ Enfin, la circulaire propose de rejeter les demandes de titre de séjour lorsque l’étranger à produit des documents administratifs (dits à valeur certaine) obtenus de manière frauduleuse.

En revanche, les documents personnels ou émanant d’institutions privées qui ont été obtenus frauduleusement seront simplement écartés mais n’ont pas pour conséquence de rejeter la demande.

Ces instructions s’appuient sur un arrêt rendu par le Conseil d’Etat, dont l’interprétation qui en est faite ne nous semble pas conforme. En effet, si le Conseil d’Etat a bien refusé de comptabiliser au titre du séjour les années passées sous couvert d’une identité usurpée, cela n’implique pas selon nous le rejet pur et simple d’une demande de titre de séjour (CE 4/02/02 Tantiviphavin).

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle cette même juridiction a estimé que les années passées sous couvert d’une identité usurpée devaient être prises en considération au titre de la protection contre une mesure d’éloignement prévue par l’article 25-3° de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 (CE 29/04/02, Phoutharath)

ØLe droit au respect de la vie privée et familiale :

La présente circulaire n’innove pas par rapport à la circulaire du 12/05/98. Elle rappelle la prééminence qui doit être accordée aux liens familiaux (liens conjugaux et ou filiaux) par rapport aux liens personnels mais en y ajoutant quelques assouplissement sur la situation des jeunes majeurs. En effet, la circulaire du 12/05/98 précisait que leur situation ne pouvait être prise en considération que si leur présence était absolument nécessaire à la prise en charge de parents âgés ou isolés.

La circulaire du 19 décembre 2002 rappelle les termes de la circulaire du 1^er décembre 1999 selon lesquels une appréciation favorable doit être faite dès lors que les jeunes majeurs sont isolés dans le pays d’origine et que l’ensemble des liens familiaux se trouve en France.

¡ Concernant la relation de couple dont se prévaudrait un étranger pour être régularisé, la circulaire précise que cette relation doit être prise en compte aussi bien dans le cadre du mariage que du concubinage ou d’un PACS.

Il aurait été préférable que la circulaire soit plus explicite sur ce point en précisant notamment qu’une partie des instructions contenues dans la circulaire du 10 décembre 1999 relative au PACS conclu par des étrangers a été invalidée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 29 juillet 2002. Ainsi, ont été jugées illégales les dispositions visant à exiger des conditions plus restrictives concernant la durée de la vie commune aux personnes ressortissantes d’un Etat tiers ayant conclu un PACS.

Les instructions ministérielles ajoutent une condition à la prise en compte du dossier : celle de la régularité du séjour d’un des membres du couple.

Cette précision nous semble condamnable car réglementaire.

ØLa situation des étrangers malades :

Cette partie a été modifiée par un nouveau texte en date du 10/01/03. En effet, la version antérieure a suscité une protestation tout à fait légitime de la part des ONG, dont « Médecins sans Frontières » qui reprochait au Ministre de l’Intérieur de soupçonner de fraude tous les étrangers malades ainsi que les médecins inspecteurs de la DASS chargés de délivrer un avis sur la nécessité d’une prise en charge médicale en France. Il était notamment conseillé aux préfectures de procéder à une contre-expertise systématique auprès d’un médecin expert près les tribunaux ou d’un médecin de l’OMI. La version modifiée en janvier 2003 n’en fait plus mention.

Le ministre annonce l’édiction prochaine d’instructions sur la notion de « conséquences d’une exceptionnelle gravité », ainsi la communication d’informations sur les structures sanitaires et l’offre de soins dans le pays d’origine. Celles-ci seront élaborées conjointement par le Ministère de l’Intérieur et celui des Affaires Sociales et de la Santé.

Les modifications de janvier 2003 n’entament pas l’idée de laxisme véhiculée dans la version précédente. De fait, les préfectures sont invitées à saisir l’Ordre des Médecins et le Parquet « d’abus commis par certains médecins habilités à délivrer des certificats médicaux dans le cadre de la délivrance d’un titre de séjour».

Ø Le détournement de procédures en matière de regroupement familial :

Le titre traduit bien le contenu des instructions qui le suivent.

¡ Ainsi, il est spécifiquement indiqué aux Préfectures de ne pas délivrer de carte de séjour « vie privée et familiale » aux étrangers qui ne remplissent pas les conditions de fond de la procédure de regroupement familial.

Pour autant, précise la circulaire, « les couples mariés ne s’étant pas soumis à la procédure de regroupement familial peuvent invoquer à leur bénéfice la protection de l’article 8 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme lorsque leur vie familiale a une antériorité sur le territoire qui est au moins égale à 5 années et que l’un des conjoints est en situation régulière ».

Trois conditions sont donc posées :

- le mariage,

- une durée de vie commune en France équivalente à au moins 5 années,

- la situation régulière de l’un des conjoints.

Ces instructions risquent de restreindre encore davantage l’application de l’article 12 bis 7° de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 et apparaissent contradictoires avec les dispositions d’autres textes.

Il en est ainsi des conditions tenant à l’ancienneté et à la stabilité des liens personnels.

Celles-ci sont satisfaites si l’étranger signataire d’un PACS avec un Français peut justifier d’une durée légale d’un an (télégramme du Ministère de l’Intérieur du 4 avril 2002).

La condition tenant à la conclusion d’un mariage est aussi contradictoire par rapport aux instructions de la même circulaire qui rappelle plus avant que  « la relation de couple est à envisager tant au point de vue du mariage, du concubinage que du PACS ».

L’appréciation du droit au respect de la vie privée et familiale va nécessairement pâtir de la contradiction entre ces différentes dispositions et risque fort d’aboutir à des décisions arbitraires.

ØLe pouvoir discrétionnaire de la loi :

La circulaire souligne le caractère exorbitant du pouvoir du Préfet en matière de régularisation. Elle appelle à une régularisation exceptionnelle pour des cas limités qui ne seraient pas ou insuffisamment pris en considération par la loi.

Elle cite pour exemple trois situations qui peuvent donner lieu à un examen spécifique dans le cadre de ce pouvoir discrétionnaire :

- situation d’étrangers accompagnant des personnes malades,

- étrangers lourdement handicapés,

- femmes victimes de violences, mariages forcés, répudiations.

3. Mesures d’ordre pour améliorer le traitement des dossiers de titre de séjour

Ø La fonction d’accueil :

Le texte suggère plusieurs pistes d’adaptation des méthodes de travail au regard de la quantité du nombre de dossiers et de leur complexité :

- affectation de fonctionnaires capables d’informer utilement les demandeurs,

- polyvalence des personnels.

ØLe renforcement de l’interministérialité et du travail partenarial :

Bien que la circulaire ne précise pas l’objectif des partenariats avec les autres services de l’Etat ou les collectivités locales, nous pouvons craindre les « effets collatéraux » de ce type de partenariat, tels que des dénonciations de l’irrégularité du séjour concernant des parents d’enfants scolarisés.

Ø Les relations avec les associations humanitaires et les collectifs de sans-papier :

L’objectif est ici de traiter des problèmes concrets (« il n’y a place ni pour la co-gestion, ni pour la co-décision ») par le biais de rencontres régulières avec les associations et les collectifs .

Pour conclure, le MRAP est sceptique quant à la portée de ces consignes, qui manquent pour certaines de cohérence ; qui n’ont aucune valeur contraignante pour les préfectures. Notre expérience nous a prouvé que même lorsque le Ministère formulait des instructions fermes et claires les pratiques illégales sur le terrain perduraient.

Enfin, n’oublions pas que les situations visées par cette circulaire relèvent pour la plupart du pouvoir discrétionnaire des préfets. Elles risquent donc de susciter beaucoup d’espoirs déçus auprès des sans-papiers.